Pautas de la expropiación

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entro de la clasificación de los procesos tipificados en el Código General del Proceso Colombiano, están los denominados declarativos especiales. A esta gama hace parte el proceso de expropiación, también conocido como de venta forzada de bienes privados al Estado.

La jurisprudencia constitucional^[1] define la expropiación como “una operación de derecho público, por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad Y indemnización previa”

La expropiación es una excepción a la protección del derecho de propiedad privada y una forma de quebrar el amparo de los derechos adquiridos. Tiene lugar cuando el interés particular debe ceder sus intereses a una necesidad general y pública.

El artículo 58 de la Constitución Política dice que se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Sin embargo, por motivo de utilidad pública o interés social el interés privado deberá ceder al interés público o social. Dada las funciones sociales que la propiedad privada debe cumplir (C Pol. arts. 333 y 334). En ese orden se estableció que:

“Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso-administrativa, incluso respecto del precio.” (art. 58, inciso final).

Expropiación en caso de guerra[2]

Es una de expropiación excepcional cuando en estado de guerra se requieran bienes para usarlos en dicho cometido de defensa nacional. Así se desprende del artículo 59 del Constitución Política y se caracteriza por lo siguiente:

1. Debe existir un conflicto bélico
2. La expropiación de bienes debe decretarla el Gobierno Nacional, en la que se plasma la necesidad.
3. La expropiación corresponde a una ocupación temporal sin previa indemnización, dada la inminencia de la necesidad. Lo cual no significa que el titular de los bienes pierda el derecho a reclamar los perjuicios de la ocupación.

Otras causas especiales de expropiación

La Ley 56 de 1981 permite la expropiación para adelantar obras públicas de energía y agua. El decreto 919 de 1989 prevé la expropiación a efectos de atender desastres. La ley 160 de 1994 regula lo atinente a la reforma agraria. La Ley 685 de 2001 se refiere a la expropiación con fines mineros.

Personas jurídicas de derecho público legitimadas para expropiar

De acuerdo con el artículo 11 la ley 9ª de 1989, modificado por el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, son titulares de la acción de expropiación, las personas jurídicas que a continuación se citan.

• La Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios. Estas entidades podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9ª de 1989.
• Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal. Siempre que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles.

Negociación voluntaria

Cuando la institución pública requiere un bien para realizar un cometido estatal, inicia la negociación voluntaria. Es lo que se denomina ‘tratos preliminares’ que, con fundamento en la autonomía de la voluntad, permiten la celebración de negocios jurídicos (C.C. art. 1602). En este caso se busca estructurar el  contrato de compraventa de los bienes raíces que son de interés para la administración pública.

Presentación de la oferta de compra

De acuerdo con las reglas de la Ley 388 de 1997  se invita, a todos los titulares de derecho de dominio del bien objeto de compra, al proceso de negociación. En dicho proceso la administración presenta la oferta de compra, con fundamento en el precio obtenido del avalúo que, previamente, ha realizado. Si el titular del derecho acepta se procede a la formalidad de la oferta, esto es, a celebrar el contrato de venta bajo la formalidades y solemnidades respectivas.

Expropiación administrativa

Tiene lugar cuando fracasa la etapa de negociación voluntaria. Es posible que  el propietario del bien, una vez conocida la oferta se niegue a negociar, guarde silencio, o, pese a aceptarla, no suscribe la escritura de venta. En tales eventos la administración hace uso de la expropiación administrativa o forzada (Ley 388 de 1997, art. 63 a 72 ) .

Procedimiento de la expropiación administrativa

La entidad pública emite un acto administrativo[3], el cual consiste en la resolución mediante la  cual ordena la expropiación del bien. Dicho acto motivado se notifica al propietario y es susceptible del recurso de reposición. Si la administración mantiene la decisión, esto es, no la revoca, da lugar a la expropiación judicial.

Para tal efecto debe presentar la respectiva demanda ante la jurisdicción ordinaria, en la especialidad civil, contra el propietario del bien y demás titulares de derechos reales inscriptos. Bajo las reglas especiales del Código General del Proceso y las que la naturaleza de la expropiación imponga.

Proceso declarativo especial de expropiación

Se encuentra regulado en el artículo 399 del Código General del Proceso. Dada su naturaleza especial las pautas que establece esta norma se aplica de preferencia frente a cualquier otra disposición. Salvo que exista una norma que  haga remisión expresa a otra.

Adicional a dicha regulación se aplican las normas generales de competencia[4] y algunas reglas formales de la demanda[5], recursos[6], entre otras instituciones de la parte general. Siempre que no pugnen con la especialidad del proceso.

Finalidad del proceso

Como toda actuación judicial se busca la satisfacción de una pretensión. En este caso la administración pretende obtener la transferencia del dominio y la posesión material a cambio de una indemnización. Para algunos, como López Blanco (2004), dada la naturaleza cierta del derecho, documentada en un acto administrativo, lo que se persigue es la ejecución del mismo. En tanto, el fin es “… asegurar la efectividad de la orden de transferir a más del dominio y la posesión material a favor de la entidad que la decreta y, además, garantizar a los titulares de derechos sobre el bien expropiado la indemnización de los perjuicios causados”. (Pag. 330).[7]

Juez competente

Conoce de este proceso, en primera instancia, el juez civil del circuito, de acuerdo con el factor objetivo materia o naturaleza del asunto (CGP art. 20 Num. 5º). Por el factor territorial la competencia es privativa del juez donde se ubique el bien objeto de la expropiación – fuero real- (CGP art. 28 Num. 7º).

La demanda

Debe reunir las reglas formales del artículo 82, 83, y 88 del Código General del Proceso y las pautas que al respecto establece el artículo 399 ibídem.

Legitimación en la causa por activa

Está legitimada para invocar la acción judicial las personas jurídicas de derecho público de que trata el artículo 11 de la ley 9ª de 1989, modificado por el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, como se dijo en precedencia.

El interés jurídico

Está dado por la necesidad manifiesta, cierta y real, de adquirir el bien para la ejecución de un cometido estatal. Es decir, los motivos de utilidad pública o de interés social que amerite que el derecho privado deba ceder frente al general y público.

Legitimación por pasiva

• Debe dirigirse contra los titulares de derechos reales principales[8] del bien o bienes objeto de la expropiación. Si tales derechos se encuentran en litigio, la demanda se dirigirá, también, contra todas las partes del respectivo proceso.
• Igualmente se dirigirá contra los tenedores cuyos contratos consten por escritura pública inscrita en el respectivo registro público. Por ejemplo, contratos de arrendamiento inscritos en los folios de matrículas de inmuebles debe respetarse por los adquirentes del bien, según el artículo 2020 del Código Civil[9]. En este caso como se trata de expropiación se citan al proceso para hagan valer sus derechos y si es del caso reclamar parte de la indemnización. Lo mismo acontece con las garantías mobiliarias inscritas como el arrendamiento de establecimiento de comercio, de maquinaria, maquinaria, contratos de prendas, contratos de anticresis, entre otros.
• Del mismo modo, la demanda se debe dirigir contra los acreedores hipotecarios que aparezcan en el certificado de registro.

Término de presentación de la demanda

Para promoverse la demanda, como se dijo en precedencia, ha debido decretarse la expropiación administrativa a través del respectivo acto administrativo. La promoción del proceso judicial debe invocarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en la cual quedare en firme la resolución que dispuso la expropiación (CGP art. 399 Num, 2).

Significa que si no se promueve en dicho término opera la caducidad de la acción de expropiación. Lo que constituye una causal de rechazo de plano, según el artículo 90 del Código General del Proceso. Sanción prevista, igualmente, en la regla 2ª del precepto 399 citado, al señalar que la resolución y la inscripción de la misma en el folio de matrícula de los bienes, pierde fuerza ejecutoria. Significa que el acto administrativo perdió eficacia para el propósito para el que fue emitido por la administración.

La pérdida de la fuerza ejecutoria opera ipso jure, por el solo advenimiento de los tres meses. Pues no es necesaria declaración judicial o administrativa.

Anexo especial de la demanda

Como se trata de ejecutar el acto administrativo por el cual se declaró la expropiación, el mismo debe acompañarse a la demanda. El acto debe estar vigente, esto es, que aún no se han superado los tres  meses para su ejecución.

Del miso modo, se debe arrimar un avalúo de los bienes objeto de ella. Si se trata de bienes sujetos a registro, un certificado acerca de la propiedad y los derechos reales constituidos sobre ellos. Este certificado debe dar cuenta de una tradición de por los menos diez años, si fuere posible (CGP art. 399 Num. 3º).

Entrega anticipada del bien y de su precio

Desde la presentación de la demanda, la entidad pública puede solicitar la entrega anticipada del bien. Esta tiene lugar, si se consigna a órdenes del juzgado el valor establecido en el avalúo aportado.

Cuando la expropiación recae sobre un inmueble destinados para vivienda de su titular, la suma objeto de la expropiación se desembolsa a su favor, siempre que no haga oposición a la entrega. La destinación exclusiva para vivienda deberá acreditarlo el demandado en la respectiva diligencia.

La entrega del dinero al demandado se frustra si existen gravámenes hipotecarios, embargos, o demandas registradas. En estos casos el dinero deberá remitirse donde se tramitan o se llegasen a adelantar las respectivas contiendas judiciales, parra que el juez natural de dichas causas disponga lo pertinente (CGP art. 399 Num. 4º).

Notificación personal

El auto admisorio de la demanda se debe notificar personalmente al demandado, dentro de los dos días siguientes a su ejecutoria (CGP art. 399 Num. 5º Inc. 2º).

Notificación mediante emplazamiento

Si no es posible la notificación personal, en el término citado, se ordena el emplazamiento en la forma prevista en el artículo 108 del Código General del Proceso. La copia del emplazamiento se fijará en la puerta de acceso al inmueble objeto de la expropiación o del bien en que se encuentren los muebles. (CGP art. 399 Num. 5º).

Traslado de la demanda. Inadmisión de excepciones

De la demanda se correrá traslado al demandado por el término de tres (3) días. No podrá proponer excepciones de ninguna clase. En todo caso el juez adoptará los correctivos necesarios para subsanar los defectos formales de la demanda. (CGP art. 399 Num. 5º).

¿Por qué se impide la formulación de excepciones?

La necesidad pública impone que la expropiación se considere una venta forzada del bien. La administración compra con o sin la  anuencia del propietario, porque lo que está en juego es la ejecución de un cometido en interés general. Razón por la cual este proceso de carácter breve y sumario está dado para que la entidad expropiante logre, coercitivamente, la obtención del bien cuya expropiación decretó, previamente, en la etapa administrativa.

Sólo que la administración no tiene facultad para ejecutar sus propios actos administrativos. De ahí que deba acudir la jurisdicción para tal efecto.

¿Para qué se otorga traslado?

Resulta paradójico que si se impide formular excepciones se otorgue traslado al demandado. Sin embargo, dentro de esa oportunidad  puede objetar o protestar el precio del bien, reclamar las indemnizaciones y perjuicios no consideradas por la administración.

La objeción y reclamo de perjuicios

El reclamo debe hacerlo aportando un dictamen elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Igac) o por una lonja de propiedad raíz. Si no se presenta el avalúo, se rechazará de plano la objeción formulada.

Del avalúo se correrá traslado al demandante por tres (3) días. (CGP art. 399 Num. 6º).

Audiencia de interrogación a peritos, sentencia y recursos

Agotado el traslado de la demanda y, si es del caso, del avalúo presentado por el demandado, se convoca a audiencia de en la que interrogará a los peritos que hayan elaborado el o los avalúos[10] y dictará la sentencia.

En la sentencia se resolverá sobre la expropiación, y si la decreta ordenará cancelar los gravámenes, embargos e inscripciones que recaigan sobre el bien. Así mismo, determinará el valor de la indemnización que corresponda. (CGP art. 399 Num. 7º).

La indemnización debe comprender el lucro cesante

Si el bien expropiado es un inmueble que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos proveniente del desarrollo de las mismas, deberá considerarse. Aquella se impone, con independencia del avalúo o precio del inmueble y de la compensación por las rentas que se dejaren de percibir (CGP, art, 399, Par.)

Recurso de apelación contra la sentencia

La sentencia que deniegue la expropiación es apelable en el efecto suspensivo; la que la decrete, en el devolutivo. (CGP art. 399 Num. 13 Inc. 3º).

Orden ejecutiva de la indemnización

El demandante deberá consignar el saldo de la indemnización dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Si no realiza la consignación oportunamente, el juez librará mandamiento ejecutivo contra el demandante. (CGP art. 399 Num. 8º).

Entrega definitiva del bien expropiado

Pende del pago de la indemnización ordenada en la sentencia. Hasta tanto la parte actora cumpla con dicha carga, se dispondrá la entrega definitiva del bien. (CGP art. 399 Num. 9º).

Tradición de los bienes expropiados

Para que tenga lugar la tradición de los bienes sujetos a registro a favor de la entidad expropiante, debe inscribirse el acta de la diligencia de entrega y la sentencia, para que sirvan de título de dominio al demandante. (CGP art. 399 Num. 10º). Si se trata de bienes no sujetos a registro, es suficiente como  título de propiedad  el acta entrega y la copia de la sentencia.

Oposición a la diligencia de entrega

A la diligencia puede oponerse los poseedores materiales del bien o quienes aleguen derecho de retención sobre la cosa expropiada. Sin embargo, dada la necesidad pública, la oposición no impide la entrega del bien. El juez advertirá al opositor que cuenta con diez días, a partir de la terminación de la diligencia, para que inicie el respectivo incidente (CGP art. 399 Num. 11º).

Incidente del opositor

• La oposición debe atender, en lo pertinente, los artículos 308 y 310 del Código General del Proceso. El trámite del incidente se promoverá bajo las reglas de los artículos 127 a 131 ibídem.
• Si el incidente se resuelve mediante auto, según la regla 11 del artículo 399. Si es favorable al opositor se ordenará un avalúo para establecer la indemnización que le corresponde, la que se le pagará de la suma consignada por el demandante.
• El auto que resuelve el incidente será apelable en el efecto diferido. (CGP art. 399 Num. 11º).

Entrega de la indemnización

La entrega de la indemnización se hace a favor de los interesados[11], en la proporción determinada. El desembolso tiene lugar cuando se registre la sentencia junto con el acta de entrega del bien. Y, por supuesto, cuando se haya resuelto los incidentes  propuestos por terceros, si los hubo.

Sin embargo, si el bienes o bienes expropiados estaban gravados con prenda o hipoteca el precio quedará a órdenes del juzgado para que sobre él puedan los acreedores ejercer sus respectivos derechos en proceso separado[12].

Es importante precisar que las obligaciones garantizadas se considerarán exigibles, aunque no sean de plazo vencido. La expropiación es una forma anticipada de extinción del plazo y exigibilidad de las prestaciones.

Bienes sujetos a medidas cautelares

Si los bienes fueren materia de embargo, secuestro o inscripción, el precio se remitirá a la autoridad que decretó tales medidas.

Bienes sujetos a condición resolutoria

Si los bienes sujetos a expropiación estuvieren sujetos a condición resolutoria, el precio se entregará al interesado a título de secuestro, siempre que garantice su devolución en caso de que aquella se cumpla. La medida cautelar subsistirá hasta el día en que la condición resulte fallida (CGP art. 399 Num. 12).

La caución que se exige al demandado que recibió la indemnización, debe ser de aquellas previstas en el artículo 603 del Código de Procedimiento Civil. Esto es, reales, bancarias, otorgadas por compañía de seguro, en dinero o títulos de deuda pública.[13] Pues, se estima, que es la única forma seria de garantizar las obligaciones a sus acreedores en sustitución de lo previsto en el artículo 2488 del Código Civil.[14]

Revocatoria de la sentencia que dispuso la expropiación[15]

La sentencia que dispone la expropiación es apelable en el efecto devolutivo[16]. Si el superior funcional revoca la sentencia es probable que la entrega anticipada ya haya tenido lugar. En tal caso, se dispondrá:

• Que el juez de instancia (a quo), ponga de nuevo al demandado en posesión o tenencia de los bienes. Si esta orden no es posible, porque el bien ya fue destruido, hace parte de una vía nacional, de un parque etc., deberá disponerse el pago de la respectiva compensación.
• Condenará al demandante a pagarle los perjuicios causados[17], incluido el valor de las obras necesarias para restituir las cosas al estado que tenían en el momento de la entrega.

Condena en abstracto y liquidación de perjuicios

Los perjuicios se liquidarán en la forma indicada en el artículo 283 del Código General del Proceso. Lo cual significa que la condena que impone el superior es en abstracto, siendo de carga del demandado iniciar el incidente[18] respectivo para liquidar los perjuicios. Estos deberán motivarse y especificarse su cuantía estimada bajo juramento (CGP art. 206).

Caducidad del incidente y sentencia

Si el incidente no se promueve dentro e los treinta días siguientes, precluye la oportunidad  y se extingue el derecho. El término se cuenta a partir de la ejecutoria de la providencia respectiva o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior.

Dicho incidente se resolverá mediante sentencia. La suma que resulte a favor del demandado se pagará con la consignada por la entidad demandante. El saldo que quedare se dispondrá a favor de la actora.

Posición jurisprudencia frente al trámite de los perjuicios

Sobre el particular la jurisprudencia[1] de la Corte Suprema de Justicia de Colombia sostuvo que en caso de revocatoria de la sentencia que dispuso la expropiación, la condena en perjuicios debe invocarse por la jurisdicción contenciosa. Esto porque, en a juicio, los jueces civiles que conocen de la expropiación no tienen competencia para condenar a las entidades públicas. Pues que, dichos asuntos, atañen a dicha jurisdicción. Así se pronunció:

“En suma, las normas de procedimiento civil y contencioso administrativo, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de la Sala convergen de manera armónica en que los jueces civiles que conocen procesos de expropiación donde fracasen las pretensiones y, además, se haya omitido entregar de forma anticipada el bien con ocasión del trámite judicial —como aconteció en este decurso—, carecen de competencia para condenar a las entidades públicas a indemnizar perjuicios, pues —en ese tipo de asuntos— esa materia atañe única y exclusivamente a la jurisdicción contencioso administrativa al resolver los pedimentos de reparación directa que se formulen dentro de los respectivos términos de caducidad y bajo las reglas sustantivas sobre responsabilidad del Estado por daño antijurídico (art. 90, C.P.). Tal sub-regla es de indiscutible relevancia, pues la responsabilidad del Estado sigue parámetros específicos y especiales que, por tanto, deben ser aplicados por su juez natural”.

Fuentes

[1]

Corte Constitucional, sentencia T-124 de 1994

[2] C. Pol. art. 59

“En caso de guerra y sólo para atender a sus requerimientos, la necesidad de una expropiación podrá ser decretada por el Gobierno Nacional sin previa indemnización. En el expresado caso, la propiedad inmueble sólo podrá ser temporalmente ocupada, para atender a las necesidades de la guerra, o para destinar a ella sus productos. El Estado será siempre responsable por las expropiaciones que el gobierno haga por sí o por medio de sus agentes.”

[3] El acto administrativo dada su naturaleza definitiva, según el artículo 43 Cepaca, puede demandarse ante la jurisdicción contenciosa, bajo la denominada acción de nulidad.

[4] CGP, art. 15 a 28

[5] CGP, art. 82, 83,84 y 88

[6] CGP, art. 318 y Ss

[7] Procedimiento Civil, Parte Especial, Tomo II, 2004

[8] C. Civil, art 665 – Son derechos reales el de dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitación, los de servidumbres activas.-

[9] C.C. art, 2020 Num, 2º Todo aquel a quien se transfiere el derecho del arrendador a título oneroso, si el arrendamiento ha sido contraído por escritura pública, exceptuados los acreedores hipotecarios.

[10] Es posible que en la controversia se aporten varios avalúos. Por ej. la parte actora puede presentar uno en el que controvierta el fundamento y las conclusiones del que presentó el demandado.

[11] Los interesados son las personas que por cualquier relación jurídica deba recibir la indemnización o porción de ella. Tal es el caso del propietario expropiado, el acreedor hipotecario, el poseedor etc

[12] Significa que los acreedores deberán iniciar las contiendas judiciales atendiendo la competencia general que corresponda a cada asunto. Esto es, atendiendo los criterios determinantes de la competencia y la especialidad del proceso a seguir.

[13] Las cauciones que ordena prestar la ley o este código pueden ser reales, bancarias u otorgadas por compañías de seguros, en dinero, títulos de deuda pública, certificados de depósito a término o títulos similares constituidos en instituciones financieras.

En la providencia que ordene prestar la caución se indicará su cuantía y el plazo en que debe constituirse, cuando la ley no las señale. Si no se presta oportunamente, el juez resolverá sobre los efectos de la renuencia, de conformidad con lo dispuesto en este código.

Las cauciones en dinero deberán consignarse en la cuenta de depósitos judiciales del respectivo despacho.

Cualquier caución constituida podrá reemplazarse por dinero o por otra que ofrezca igual o mayor efectividad.

[14] Los bienes del deudor son la prenda general de los acreedores

[15] (CGP art. 399 Num. 13).

[16] CGP, art. 323 Apelación en el efecto diferido. En este caso se suspenderá el cumplimiento de la providencia apelada, pero continuará el curso del proceso ante el juez de primera instancia en lo que no dependa necesariamente de ella.

[17] Daño emergente y lucro cesante.

[18] El incidente debe consultar, en lo pertinente, las reglas de los artículos 127 a 131 del Código General del Proceso.

[19] CSJ, Sala Casación Civil, Sent. SC048-2023, mar. 29/2023.